钱卿（1983—），男，安徽桐城人，讲师，博士，主要从事行政法和水法方面的研究工作

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黑河是我国西北地区第二大内陆河，发源于祁连山中段，流经青海、甘肃、内蒙古三省（区），流域面积约14.29万km2。黑河属典型的资源性缺水流域，水资源严重匮乏。为了化解流域水资源紧缺引发的区域间水事矛盾，保护流域脆弱的生态环境，从2000年开始，国家对黑河干流水资源实施统一调度。黑河水量调度20 a，基本实现了国务院水量分配方案确定的分水目标，合理配置了流域生活、生产和生态用水，初步遏制了下游生态环境日益恶化的趋势并使局部地区得到恢复和改善，缓解了区域间水事矛盾，产生了显著的生态、社会和经济效益，被誉为“一曲绿色的颂歌”。

当前，新时代治水矛盾的深刻变化，决定了水利工作要贯彻习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水方针，落实“水利工程补短板、水利行业强监管”治水总基调。在黑河流域，进一步的工作方向在于“打造西北内陆河流域管理标杆”，实现黑河流域管理各项工作的可持续发展。黑河流域综合治理能力的有效提升，离不开法治特别是立法工作的引领、推动、规范和保障。《黑河流域管理条例》（以下简称《条例》）的制定，对于实施流域综合治理、推进生态文明建设、加强法治建设工作，都有着重要而迫切的现实意义。在新的形势下，亟需构建和完善以《条例》为核心的黑河流域管理法律体系，打造西北内陆河流域法治化治理的标杆。

1 《条例》立法的必要性

黑河流域管理及其法治化建设面临的紧迫挑战和更高要求，决定了《条例》立法的必要性。基于黑河流域管理的现实情况和发展趋势，《条例》立法的必要性可主要从以下5个方面来详细分析。

1.1 制定《条例》是加强黑河流域综合治理的需要

黑河流域及其管理的特殊性、重要性和复杂性决定了专门开展《条例》立法、加强黑河流域综合治理的必要性。

（1）黑河流域水情具有典型特殊性。黑河是西北地区第二大内陆河，也是唯一跨省（区）的内陆河。流域干旱少雨，蒸发强烈，上、中、下游地区差异性较大。河川径流可明显地划分为径流形成、利用和消失区：上游祁连山区降水较多，又有冰川融水补给，下垫面为石质山区且植被良好，是黑河径流的形成区；中游河西走廊和下游阿拉善平原南部，降水少而蒸发强烈，上游来的河水被大量引用，径流量沿程减少，属于径流利用区；下游尾闾附近，地下径流和余留的河川径流以土壤潜水层蒸发和流入居延海水面蒸发的形式为尾闾地区生态消耗，属于径流消失区。河川径流水量年内分配不均，上游来水每年 10月至翌年2月占全年的17.4%，3—5月占14.8%，6—9月占67.8%。地表水、地下水转换频繁，地下水资源量主要由河川径流转化补给，地下水与河川径流不重复量仅为3.33亿m3。在用水现状方面，黑河流域以生产、生活用水为主，生产、生活用水与生态用水之间的矛盾比较突出。从用水量的地区分布看，用水量主要集中在中游，上、中、下游特别是中、下游地区用水矛盾比较突出。参考流域管理较为成熟的美国、日本、澳大利亚等国家的经验，“一个流域一部法律”是最适宜的立法模式。黑河流域呈现出与其他流域截然不同的特殊性，有着自身独特的自然、地理和水情，因此需要专门开展《条例》立法。

（2）黑河流域管理具有极端重要性。黑河在行政区域上跨越青海、甘肃、内蒙古三省（区），以及我国重要的国防科研基地东风场区。上游祁连山国家级自然保护区、中游张掖国家级湿地保护区、下游额济纳绿洲共同构筑起了祖国西北生态屏障，是全流域人民生产生活和国防科研事业的重要依托，涉及生态友好、经济发展、社会稳定、民族团结、国防科研等方面。下游地区的河道断流、湖泊干涸、草场退化、沙尘暴肆虐等生态环境问题，使得黑河下游成为华北地区沙尘暴的源头，威胁我国北方地区的生态安全，引起了党中央、国务院和社会各界的高度重视。黑河流域所处的河西走廊地区，是国家实施“一带一路”倡议的核心节点区域。因此，黑河流域管理对于促进流域的生态友好、经济发展、社会稳定、民族和谐、军民团结，保障“一带一路”倡议的实施有着重要意义，需要专门开展《条例》立法。

（3）黑河流域管理具有高度复杂性。黑河流域管理涉及三省（区）地方各级政府和有关部门，还有两个重要的国防单位，以及专门成立的黑河流域管理局等单位，涉及水利、生态环境、自然资源、农业、林草、电站等不同部门。在流域管理中，水资源是关键要素，水资源管理是流域管理的根本抓手，而流域的整体性决定了流域管理的系统性，不仅要管理好水资源，而且必须规范农业开垦、工业建设、旅游开发、国防科研等其他方面的活动。因此，需要通过制定《条例》来推进黑河流域的综合治理。与此同时，黑河还存在着流域管理手段单一和偏弱等问题。巩固黑河近期治理和水量调度成效，需要通过制定《条例》来确立黑河流域管理的长效机制，强化黑河流域综合治理手段，确保流域治理的目标得以实现。